变味的遗产保护

xjb

按：没想到遗产保护背后有这么鲜为人知的内幕。我们国家在现代化的过程中，过度追求经济利益，而忽略对古文化的保护。
转自：http://blog.sina.com.cn/s/blog_4c94744901009as7.html
黄少安　　

　　什么是遗产？

　　在自然演进与人类文明发展的过程中，历史的积淀会通过某种方式留存下来，这些留存无论表现为古迹、古建、遗址遗迹，还是地质地貌、生态景观，无疑都是后人宝贵的财富。西方国家使用“遗产”的概念来表述这些连接历史和当代的纽带，一方面，遗产被用来描述人类行为所缔造的某种物质实体；另一方面，也用来表述这些物质实体所沿袭和承载的特定意义、价值和理念。文化和自然遗产是人类认识自己过去、现在和未来的重要媒介。它具有高度稀缺性、不可再生性和脆弱性，自然力和人类活动容易破坏它。

　　我国并没有使用“遗产”概念的传统，而是习惯于用文物、风景名胜、地质遗迹、自然保护区、国家森林公园等概念表达对这些珍贵文化和自然资源的关注。遗产概念进入我国，是从1985年我国正式加入联合国教科文组织《保护世界文化与自然遗产公约》开始的。依据公约的规定，所谓“世界文化与自然遗产”主要包括世界文化遗产、世界自然遗产、世界文化与自然双重遗产和世界文化景观遗产，现在还有非物质形态遗产。然而这种语词概念的差异也恰恰反映出，相关的资源保护工作常常只注重对资源客观表现形式的维护或者维持，而忽略了对资源所承载和蕴含的内在文化精神价值的宣扬和传承。

　　人们对遗产功能的认识是一个不断全面和深入的过程。开始人们主要是从考古角度去关注它，注重其历史和考古功能，后来，越来越重视其作为博物馆的教育功能——教育人们认识人类和自然的过去、从而领悟现在和将来人类该怎么做，还有政治功能——展示代表本民族和国家历史积极一面的遗产，遮蔽消极一面的遗产，可以使遗产在塑造民族和国家认同方面发挥重要的政治功能。此外，还有经济功能。文化与自然遗产可以吸引大量游客，给当地人带来就业的机会和旅游收入，并且刺激国内和国际投资，从而促进经济发展。与此同时，如果有一定的制度安排，可以保证旅游业收入反过来为遗产保护工作提供必要的经费支持。

　　一方面要保护好现存的文化与自然遗产资源，另一方面又要尽可能地发挥遗产资源的重要社会功能。在这样一种既相互矛盾又相互统一的目标要求下，世界遗产界逐渐达成了一个被各国普遍接受的共识，即遗产资源的管理应该遵循可持续开发的原则。

　　

　　 异乎寻常的“遗产情结”

　　中国是文化和自然遗产大国，但原来并不重视遗产问题，还多有损毁。以古城而闻名世界的北京，经过建国后几十年的发展，已经发展为一个高楼大厦林立、城市道路、地铁、轻轨等交通设施相对完善的现代化大都市，然而在人们心中曾经留下深刻记忆的，包括古城墙、古牌楼、古建筑和文明一时的老北京胡同文化几乎消失殆尽。为了促进北京的现代化建设，珍贵的遗产资源已经付出了相当大的代价。

　　随着市场经济的发展，人们功利意识强化，发现遗产可以作为旅游资源带动经济发展，各地政府官员对遗产异乎寻常地重视起来。

　　自2000年世界遗产委员会（WHC）开始实施《凯恩斯决定》后，各遗产大国纷纷调整思路，重新考虑世界遗产保护工作与本国国内的遗产保护工作之间的关系，并将本国相关法律保护的目标放在重点保护本国遗产名录上来，对于世界遗产的申报逐渐采取了淡然的态度。典型如美国，自1995年以来美国几乎就没有遗产资源被列入世界遗产名录了。

　　与其他遗产大国的做法相反，我国申遗的热情却在2000年之后极度高涨，甚至有些国内的重要文化与自然遗产地为了申报世界遗产，不惜贷款申报，展开恶性竞争。同时国内理论界在研究文化与自然遗产保护问题时，绝大部分研究者都将关注的焦点放在如何保护世界文化与自然遗产之上，而忽视了我国境内其他弥足珍贵，但却未获得世界遗产身份的文化与自然遗产资源。

　　其实随着《凯恩斯决议》的实施，作为已经拥有全球第三位世界遗产数量的遗产大国，在未来，我国文化与自然遗产获准得到世界遗产名号的希望越来越渺茫，申遗成本将越来越高。同时，因为WHC要求各成员只有在穷尽本国能力尚不能满足保护需要时，才可以申请援助。作为拥有全球第三位外汇储备的经济大国，我国的世界遗产保护工作得到WHC低息贷款或者资金援助的可能性也几乎为零。如果一味将本国遗产管理和保护工作重点全部放在申报世界遗产上，无疑会受到WHC所谓“世界范围内”突出的普遍价值的判断标准的影响，而忽视甚至无视那些对于我国具有重要国家意义的文化与自然遗产的保护工作。

　　在高涨的申遗热情同时，地方政府和旅游部门则重视短期利用遗产的经济价值，发展旅游业。

　　

　　猫鼠游戏的背后

　　在遗产的保护和利用过程中出现了一种现象，就是遗产地居民与旅游公司、地方政府之间分歧严重，玩起了猫鼠游戏，这边要保护，那边就破坏。比如泰山，既是自然遗产又是文化遗产，城市绿化时领导喜欢栽大树，农民发现这是发财的道路，就把泰山上的大树给偷偷挖过来，卖给城市绿化部门。

　　为什么会这样？因为现在的遗产管理机构和旅游公司在保护利用遗产时，当地居民却无法从中获益，甚至出现了要强行迁赶生活在遗产保护区居民的呼声，而这恰恰有违于遗产保护的精神，也侵犯了遗产地居民的ren-quan和产权。这些现象的背后实际上是遗产保护和利用的制度安排出了问题，责任和权利的配合出了问题，相关利益主体之间没有形成共识。目前我国还没有建立一种能有效处理利益相关者权利、责任和相关制度建设及执行的制度。

　　目前我国相关法律法规中，并没有有关文化与自然遗产所有权归属的直接规定，但是从我国相关法律如《宪法》、《物权法》、《文物保护法》等对于文物和相关自然资源所有权的规定中，可以看出我国文化与自然遗产的所有权归属。根据这些法律规定，我国文化与自然遗产的所有权存在国家所有、集体所有和私人所有三种类型，其中国家所有是主要类型。从遗产的产权来看，中国和欧美国家总体状况是一样的，仅以我国已列入世界遗产名录的文化与自然遗产为例，国家所有、集体所有和私人所有三种类型的产权安排都有所表现。例如，广州开平碉楼，就有很多属于私人所有；组成丽江古城和西递宏村的许多私宅也属于私人所有。同时在很多遗产地，包括承德避暑山庄景区、布达拉宫、峨眉山和乐山景区都包含有大量的宗教财产，而这些宗教财产则属于宗教团体集体所有。

　　目前在我国能够得到法律认可和保护的文化与自然遗产使用意义上的产权安排格局，基本上来自于《文物保护法》和国务院颁布的《风景名胜区条例》的相关规定。虽然这两部法律法规所针对的仅仅是有限的部分文化与自然遗产种类，然而因为这两种遗产资源类型的代表性和统一立法的缺位，这两部法律对相关产权与制度安排所做的规定，即基本代表了法律法规对于遗产资源使用与管理问题规定。

　　不难看出，自20世纪80年代以来，我国法律法规所规定的文化与自然遗产使用与管理模式，是一种典型的政府包揽一切权力和权利义务的“政府包揽模式”。然而，无论在现代化博物馆建设和景区建设所需的巨额资金投入方面，还是在交通、食宿、信息宣传和游客组织等提供有效服务方面，我国原有的由国家财政拨款维系的特定事业或行政单位包揽遗产资源使用和管理各项产权的“政府包揽模式”，已经远远无法满足推动遗产传承、发挥遗产广泛社会功能的新需要。

　　在现实压力下，依据我国上述文化与自然遗产产权与制度安排，在遗产资源的保护、开发利用、规划、建设等多个方面能够合法的全权代表国家做出决策的具体遗产资源管理单位，在拥有审批权的上级主管部门和相应人民政府的默许下，纷纷开始寻求与旅游市场主体的合作，试图通过这种方式从旅游市场吸纳资金，以填补遗产资源开发资金的不足，并且借此实现遗产资源开发传承与旅游市场发展的双赢。于是，遗产资源管理机构选择以成立有限责任公司或者股份有限公司形式，与旅游集团联合实施遗产保护与开发。

　　这实际上是一种两权分离的思路，应该说，在吸纳市场资金解决遗产开发与保护经费，促进遗产资源社会功能得以实现方面发挥了积极的作用。但是，很多遗产开发项目也在不同程度上出现了一些有违于遗产资源可持续开发与保护的不良现象，给具有不可再生性的遗产资源带来不同程度的威胁和侵害。比如国家的所有权落空和失控；遗产管理区或管理机构的管理很大程度上变成了以赢利为核心和首要目的的商业性旅游经营，其经营性举措往往与遗产保护背道而驰；没能处理好旅游公司、遗产管理机构和所在地居民的权利和责任关系。

　　

　　对遗产的另类伤害

　　随着世界遗产保护理念的发展变化，人们越来越认识到，遗产资源能否得到充分的传承，一方面取决于遗产资源的深层文化和精神内涵是否通过科学的方式得以展示和表现，使得前来参观的人们能够很好地感悟和领会；另一方面也取决于愿意前来参观的人们的数量和参观人群在不同国家和同一国家不同地域和不同阶层的人们之间是否得到广泛的分布。

　　被列入世界遗产名录的山西平遥双林寺，是我国罕有的传统彩绘泥塑宝库。值得注意的是，该寺最早是由当地居民自愿捐资修建的民间寺庙，而非由宗教组织、皇家或者官方修建，并且历史上的几乎所有维修费用均来自于当地居民的捐资。该寺庙一直是当地居民拜佛、求子、祈福等宗教文物活动的中心，长久以来当地居民逐渐形成维护和修缮该寺的习惯，历史上当地财资富裕的大户几乎都会捐资修缮该寺，以表示对于家乡父老的感谢和回报。在“文化大革命”的浩劫中，正是当地人民急中生智，将寺庙一夜之间改建为国家粮库，并以粮库重地任何非工作人员不得靠近为由保护寺庙，才使得这个珍贵文化遗产得以幸存。因此，足见双林寺与当地人民文化生活的紧密联系和它在当地人民心中的重要地位。

　　然而，自该寺被列入世界文化遗产名录以来，国家将其列为文物保护单位，将寺庙及其内部的各种建筑和雕塑作为国家级文物全面保护起来，并在原寺的基础上成立了山西平遥双林寺彩塑艺术馆。虽然当地人仍然享有免费入寺的权利，但是寺庙内的几乎所有宗教和文化活动被全面禁止。在笔者参观该寺庙时，它已经成为没有任何僧侣和宗教、民俗功能，完全由政府投资维修，由文物保护部门管理的博物馆，而且据笔者了解除了极个别的民俗节日外，已经很少有当地人前往寺庙拜祭和捐款修缮了。

　　问题在于，要想有效保护寺内的珍贵彩塑，就必须尽量禁止人们在寺内进行频繁的宗教和民俗活动，但是这样做无疑在某种程度上割断了该寺与当地人民之间原本十分紧密的文化联系，某种程度上剥夺了当地人从宗教和民俗意义上使用该寺的历史权利，然而如果照顾了当地当代人的历史传承权利，继续允许频繁的宗教和民俗活动在寺内进行，久而久之寺内的珍贵彩塑又必然会因为缺乏有效保护，而逐渐褪色、变形、甚至毁坏。因此，在这个案例当中，当代人的利益与后代人的利益，当地人利益与当地人以外全国人民，甚至全世界人民的利益是无法兼顾的，虽然权衡利弊之后大多数人都会赞同以保护为首要原则，但是当地的当代人的文化、民俗和宗教权利却为此而遭到牺牲却是不容忽视的事实。

　　在以上这些矛盾和冲突产生时，人们往往更多习惯性地维护“大局利益”，盲目地忽略、指责、甚至否定遗产地当地居民的利益诉求。然而，依照历史规律，远离人类活动中心的遗产资源往往最容易被维持和流传下来，我国现在留存下来的大量珍贵遗产资源都分布于欠发展的西部落后地区，这些地区既没有地理优势，又没有其他可供利用的资源优势，加之经济发展又受到交通、受教育水平、气候等各方面条件的限制，因此往往将利用仅有的自然资源视作实现脱贫的“救命稻草”。虽然，从理性的大局角度看，他们的有些行为被各类专家指称为“杀鸡取卵”，但是当人们的现实境况糟糕到基本生存和发展面临威胁时，他的本能决定了必然先选择求生，然后才能顾及其他。

　　在许多风景名胜区，我们看到很多领导的别墅或者各级政府部门的培训中心，还有军队在风景名胜区占据的非军事用途的地方。除此之外，还有政府官员利用公权，随便对遗产加以改造的问题。如何约束或者限制特权和公权对资源的侵害，是我国遗产保护和利用中的一大挑战。

　　2002年4月，文化部、国家文物局、国家计委、财政部、教育部、建设部、国土资源部、环保总局、国家林业局等国务院9部委，联合印发《关于加强和改善世界遗产保护管理工作的意见》，特别强调了遗产治理工作中保护第一、开发利用和管理其次的原则，并强调了加紧研究制定中国世界遗产保护管理专项法规和各部委加强相关管理的重要性。

　　2002年之后，国家法律的相关调整，对于文化与自然遗产使用与管理实践所带来的直接影响，即原本那些已经拥有合法审批手续，并且已经合法成立的各类遗产开发公司，纷纷变成了被整改的对象。无论是否存在文化与自然遗产保护不力的问题，无论是否存在侵犯国有财产权利的问题，也无论是否取得了良好的社会经济绩效，这些公司一律被要求完成国有文物资源和国有风景名胜资源与企业的“脱钩”和相关资产的“剥离”，将这些文化与自然遗产资源重新交还给原国家行政机构或者事业单位全权负责。至于作为一个合法成立的公司，这种“脱钩”和“剥离”应该依据何种公司法程序予以实现，以及“脱钩”和“剥离”完成后，原公司股东、债权人、雇员等相关利害关系人的关系如何处理等等问题，尚没有出现任何的法律或者政策予以明确的指导和规定。  

　　（作者为山东大学经济研究院院长、中央财经大学经济学院院长）